王列军:户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路

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  内容提要:当前户籍制度的主要功能是保护本地人的福利,而在此完后 的户籍改革普遍具有把权利商品化的倾向,这是另另兩个 现象。亲戚亲戚这俩人认为,下一步改革要根据权利与义务对等的原则推进。与户籍挂钩的权益获得方法要从“门槛式”过渡到“阶梯式”,根据权益的性质和资源分配的是因为,排出赋予的优先顺序,并以合法体面住房、居住年限和社保参保年限作为替代性管理手段。

  关键词:户籍改革;权利义务:“阶梯式”

  王列军,北京大学社会学系博士生80010

  我国的户籍制度,从狭义上讲,是四种 生活按户登记的人口管理制度,这与这俩国家的做法没人太满区别。从广义上讲,则是与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。我国的户籍制度并不一定广受关注和饱受争议,正是是因为它与公民的权利和利益分配密切相关。本文是从广义上来讨论户籍制度,而在提出今后户籍制度改革的目标和思路完后 ,有必要简要回顾总结一下户籍制度的演变及其改革过程。

  一、户籍制度功能的变化

  在我国户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外,在不同的历史阶段还承担了这俩重要功能。

  1.计划经济时期,在粮食短缺和重工业优先发展战略背景下,户籍制度主要发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用,以保证工业化的积累和保护城市就业。

  新中国成立初期,我国的粮食产需矛盾、供求矛盾十分突出[1].而与此共同,在比较收益驱动下,农村人口一定量涌向城市,这不仅使城市粮食供应压力进一步加大,又使得农村粮食减产,供需矛盾更加突出。而当时的粮食市场是自由市场,在粮食紧缺的形势下,会扰乱供应和抬高粮价。为了保证粮食供应和社会稳定,1953年底中央决定实行粮食“统购统销”制度,即向农民以较低价格强制征购粮食,城镇居民则凭证购买、定量供应。否则,这未能制止住农民一批又一批涌入城市。这其中的重要是因为是当时的户口管理仍然较为宽松,要是要求在迁徙时要转出和转入户口,农民流入城镇后,要是履行手续,大多可转为城镇户籍。这不仅加大了城市粮食供应压力,也加大了城市本已很大的就业压力[2].不怎么是重工业优先发展战略确立完后 ,时要农业为工业发展提供一定量积累,而共同重工业在城市创造的就业是因为也十分有限。这就时要将农民限制在农村继续从事农业生产。为此,1953-1957年,国务院连续数次发出关于劝止农村人口盲目流入城市的指示,但作用完全都是很大。为了使得限制农民进城更有强制基础,终于在1958年制订了标志着严格的户籍制度全面建立的《中华人民共和国户口登记条例》,该条例除了完全规定公民应进行各项基本情况表的户口登记外,其中第十条规定,“公民由农村迁往城市,时要持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,是因为城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续。”这俩规定以法律形式把限制农民迁往城市的制度固定下来,从此,严格限制人口迁徙的户籍制度正式形成。农民只有以招工、上大学、当兵等有限且概率极低的途径进城落户。这俩严格限制农村人口向城市流动的局面总爱持续到20世纪80年代中期。

  可不时要看出,这俩时期,在粮食短缺和重工业优先发展战略背景下,为了保证工业化的积累和保护城市就业,城市化也时要控制在一定的水平之内,以便有比较大的农村经济规模支持重工业优先发展战略的实施。户籍制度正是发挥了严格限制农村人口向城市迁徙的功能。

  2.20世纪80年代以来,随着粮食供应日渐富有和城市经济对劳动力需求的飞快增长,户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化,主要发挥了保护城市本地人口社会福利的功能。

  改革开放后,随着农村家庭联产承包责任制的实行和城市经济体制改革的展开,粮食和这俩生活资料供应日渐富有;共同,劳动密集型经济始于主导,城市对非熟练劳动力的需求飞快增长。1985年粮食统购统销的撤消,城市的计划供应的品种也逐渐减少,降低了农民流向城市的障碍。此后,不怎么是90年代以来,农民始于向城市大规模流动,在城市就业,但不定居,候鸟式迁徙,“农民工”从此成为四种 生活引人注目的经济社会现象。户籍制度事实上是因为丧失了限制人口流动的功能。

  1958年确立的严格的户籍制度带来的副产品是,是因为这俩制度都都里能有效地把农村人口排斥在城市体制之外,且农民在决策过程中几乎没人发言权,只面向城市居民这俩占全国小次责人口的福利,诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度就随之建立了[3].这俩过程具有强烈的路径依赖和自我加强的特征,与户籍挂钩的福利不断增加。这除了既得利益是因为之外,也是是因为地方政府出于管理方便,总爱倾向于把既有的户籍作为管理手段。否则,改革开放完后 ,当户籍制度不再发挥限制农村人口向城市流动这俩功能的完后 ,转而主要发挥了保护城市本地人口社会福利的功能。

  从以上另另兩个 阶段户籍制度的功能来看,其实质完全都是起了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配功能。

  计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业是因为,改革开放完后 分配的主要是社会福利。区别在于,计划经济时期,户籍制度功能的发挥在很大程度上是国家战略的要求;而改革开放完后 ,户籍制度功能的发挥则主要是既得利益主导的结果。

  二、20世纪80年代以来的户籍制度改革及其经验教训

  1.改革过程

  20世纪80年代年以来,户籍制度改革总体上是沿着两条主线进行的。四根主线是逐步减少与户籍挂钩的权利和社会福利,这俩过程是与市场化转型相联系的。随着粮食和这俩生活资料、就业是因为等不再由国家按户口性质进行分配,户口的资源分配功能逐渐弱化。进入新世纪以来,这条主线又有了新内容,即增加农民的社会福利。两者的结果完全都是缩小农业和非农业户口人群之间的社会福利差距;另四根主线是放宽城镇户口的准入条件,这在四种 生活程度上是以第四根主线的改革为基础的。而社会上总爱讨论的户籍制度改革主要指的是后者。

  (1)小城镇户籍制度改革取得实质进展,任务已基本完成。以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革首先是在小城镇始于的。并不一定从小城镇始于,客观上有另另兩个 条件,一是随着乡镇企业的发展,农村劳动力首先飞快向小城镇集聚,而小城镇也时要通过扩大常住人口规模来有利于经济发展;二是是因为与小城镇户籍挂钩的社会福利四种 生活就比较少,含金量也较低,放宽准入带来的冲击不大。

  1984年,国家就始于允许农民在集镇(不含县城关镇)有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户,口粮自理,统计为非户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路农业户口,打破了二元户籍制度的另另兩个 缺口[4].但在1980年代末90年代初的治理整顿时期,国家对“农转非”进行指标控制。1992年“南巡讲话”完后 ,始于实行“当地有效城镇居民户口”(即蓝印户口[5)],全国各地掀起了卖户口热潮,主要存在在小城镇,农民每人可不时要以800元到数万元不等的价格购买小城镇户口,后被制止。国务院曾试图推进全面的户籍制度改革,但因种种是因为未能实施,要是继续规范推进小城镇户籍制度改革[6].1997年,国务院同意公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》,始于在全国范围内开展小城镇户籍制度改革试点,改革的范围扩展到县(县级市)城区的建成区和建制镇的建成区,在全国38另另兩个 小城镇进行户籍改革试点。经过几年试点后,国务院于801年批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。在有关文件中,小城镇户口的准入条件是“有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据每每个人 意愿办理城镇常住户口”,而在地方实际操作中,“有合法固定的住所”成为主要标准,且逐渐演变为“买房入户”。是因为小城镇房价不高,亲戚亲戚这俩人一始于很踊跃。这俩改革增加了当地人气,拉动了包括房地产在内的经济增长,完全都是有利于处理人户分离现象,改善人口管理。但近年来小城镇就业是因为增加太满,而向农村倾斜的经济社会政策太满,潜在的征地补偿较高,以及农民对转为城镇户口后是因为面临更加严格的计划生育政策等现象的担忧,农民对小城镇户口的积极性逐渐下降。到目前为止,小城镇户口是因为对农民没人太满吸引力,即使不时要任何条件入户,也没多少人我想要入,甚至这俩另另兩个 农转非为城镇户籍的人想恢复农业人口户籍。这也正说明小城镇户籍制度改革的任务已基本完成,也充分说明是户籍肩头的权益而完全都是户口四种 生活在真正起作用。

  (2)大中城市户籍制度改革进展缓慢且多有反复,最近有新进展。大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎,国家层面从来没人出台过相关文件,改革完全都是由地方自发零星推进的,且多有反复。这与我国长期以来片面强调“严格控制大城市规模”的指导思想有关,虽否则来提出“大中小城市和小城镇协调发展”,但决策层仍然对大城市规模的不断扩张及其是因为带来的社会后果表示担忧。

  大中城市户籍制度改革始于20世纪90年代中后期,改革的思路与小城镇基本一致,除直系亲属投靠出于人道主义考虑外,基本完全都是以购房、投资、人才引进为条件入户。要是入户门槛高得多,获得的也要是“蓝印户口”,都都里能享有的权利和福利少于原户籍人口。1994年以来,上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等这俩改革开放的前沿城市都实行过“蓝印户口”。这相比完后 严格的城乡、地区户籍隔离,是另另兩个 进步。但什么改革具有明显的工具性,且多有反复。

  如宁波市在801年实行购房入户,房屋面积要大于80平方米。807年叫停了这项政策,但在809年初又始于实行购房入户政策,要是购房面积要求提高到了80平方米。户籍政策的松紧度明显随房地产市场周期而波动,工具性目标比较明显,几乎把它作为房地产市场的另另兩个 调控工具。不过完全都是城市的改革力度较大,如郑州市在801年推行户籍改革,实行亲属投靠、购房入户、投资入户和工作入户,条件相对更为宽松,其中购房建筑面积要是达到56平方米,其每每个人 和直系亲属准予迁入2人,达90平方米以上的可迁入3人,达120平方米以上的可迁入4人,达80平方米以上的可迁入5人。工作入户则要求达到一定学历和职称。而到803年,政策放得更开,购房入户不再有面积要求,且要是再限制直系亲属入户人数。共同,工作入户,要是与郑州市企事业单位签订劳动合同,并交纳社会统筹金的人员,就可入户,不再要求达到一定学历和职称。但随后政策又进行了一定收缩。

  近年来,上海、广东等地进一步推进户籍制度改革,有了新的进展。主要是实施“居住证”制度(领取居住证几乎没人门槛),入户条件始于与居住年限、社保参保年限挂钩。如《广东省流动人口服务条例》规定,居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的,可不时要申请常住户口。上海规定持有居住证满7年并参加城镇社会保险满7年、依法缴税、有中级以上专业技术职务或技师资格、符合计划生育政策,就可不时要申办该市常住户口。什么做法相对购房入户更为合理,管理也更加精细化。

  2.经验和教训

  (1)总体方向正确,但要遏制户口商品化的倾向。20多年来户籍制度改革的总体方向是允许在城镇稳定居住和就业的流入人口,逐步享有与当地原户籍人口同样的权利和福利。这俩大方向是正确的。

  且城市地方政府也逐渐认识到,人口集聚在总体上有有利于经济发展。但在改革过程中,户口被不恰当的商品化了。在户籍制度改革过程中,户口性质和登记地从几乎不可改变转变为有条件的准入。而什么条件,不管是在小城镇还是大中城市,不外乎购房、投资、人才,要是条件的标准不一样。只有投靠亲属政策属于人道主义考虑。购房、投资等其实也算稳定居住和就业的标志,但地方政府更多的是把它当作吸引资金手段来看待的。在大中城市,购房和投资时要达到一定的金额或面积都里能入户。1990年代初,中小城市更是掀起了直接用货币买卖户口的热潮。是因为购房、投资等并完全都是公民的法定义务,另另兩个 ,户口实际上被商品化了[7].户口是四种 生活权利集,户口的商品化实质上要是权利的商品化。与户口挂钩的权利和福利大多数是公民的基本权利,把权利作为四种 生活商品来直接或间接的进行买卖显然是有悖于法律意义上的平等,使得权利从属于金钱,不有利于社会公平正义,这俩倾向是时要遏制的。

  (2)户籍制度改革基本没人改变户口的“高门槛、高待遇”特征,不过近年的居住证制度有所突破。

  户籍是横亘在城乡或地区之间的一道高门槛,(点击此处阅读下一页)

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