宋雄伟:英国地方政府治理:中央集权主义的分析视角

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   摘要:20世纪70年代以来,英国地方政府治理模式存在了翻天覆地的变化。地方政府治理的格局呈现了“繁复、民主化、媒体媒体合作化”的特点。就让,中央政府与地方政府始终存在“非均衡”的博弈请况。2011年英国联合政府推出“地方主义法案”,旨在进一步推动权力下插进地方政府,转向“地方政府自治”的模式,然而却事与愿违。本文通过分析地方政府的治理实践,指出真正阻碍英国实现地方自治的由于仍是传统的“中央集权主义”。

   [关键词]:地方政府,治理,中央集权主义

   可能性从“政治分权”的视角观察英国地方政府的角色和功能,还并能概括为,拥有直接或间接选举产生的议会、法律意义上的自治权,掌握并享有偏离 税收权力,以及受到地方纷繁繁复的政党活动和利益集团对政策制定和执行的影响。所以学者可能性从政治分权的深度1分析和认识英国地方政府的治理妙招 ,并将其定性为具有“繁复、媒体媒体合作性和民主化”的特点和发展趋势。

   然而,“政治分权”的视角忽视了从权力运行制度和文化的动态深度1——即“西敏斯特模型”1(强调中央政府的控制力)的影响——研究英国地方政府的治理妙招 。正如英国学者威尔逊和盖姆所言:“在英国相似 同质性的社会里,中央政府有权分配公共财政资金和基金,地方政府能得到那此,全部由中央政府决定”2。本文从分析20世纪70年代以来英国地方政府的变迁为视角,指出中央政府所推动的“分权”式自治改革,老会 受到英国传统“西敏斯特模型”的制约,产生了“名”为“推动地方自治”,“实”为“中央集权主义”的改革困境。

   一、从“碎片化治理”到“媒体媒体合作治理”的变革之道

   英国是1个单一制国家,根据1888年和1894年的地方政府条例以及1899年的伦敦政府条例构建起了英国地方政府基本框架。地方政府包括郡(郡级市,大伦敦郡议会)、自治市镇(城市以及农村区议会)、及教区或社区议会的1个层级。

   威尔逊和盖姆给出了关于地方政府的1个基本定义:“地理区域上和政治上的分权形式,直接选举产生的议会,政府由议会产生并服从于议会,拥有偏离 的自治权,提供广泛的、各种各样的服务,通过各种直接和间接的手段,由地方税收来提供偏离 资金支持”3。

   地方政府主要负责执行中央政府所要求的事务,一阵一阵是提供地方居民所还并能的基本公共服务。议会并能通过制定或否决包括地方议会在内的所有法律提案。地方政府隶属于中央政府,立法是中央政府控制和监督地方政府最为直接的工具,中央政府还并能使用议会立法权来创建、废除、重塑和修订地方政府的权力;其次,中央政府部门给地方政府发布通告,对其要怎样履行多种多样的职责进行建议和指导;当地方政府与中央政府存在冲突时,将通过司法审查在法院处理。然而,从20世纪70年代的改革原先过后开始英文,英国地方政府治理经历了如同“过山车”般的变化。地方政府角色、治理特性、职能定位、权力流程、以及区域划分都存在了巨大地变化。

   (一)“碎片化”治理模式

   战后英国在“贝弗里其报告”的基础上形成了“共识政治”,原先过后开始英文建立一套从摇篮到坟墓的福利体系。同時 ,在凯恩斯主义的影响下,政府全能主义指导着社会中的资源分配,由于政府财政赤字不断扩大,服务供给速率单位低下,官僚文化盛行。地方政府是地方治理特性中唯一掌握财政资源,负责提供社会福利的执行者。地方政府是地方行政的唯一主体,是支出公共财政的唯一主体。

   在此背景下,地方政府对中央政府的关系完还会从属的。学者威尔逊和盖姆把相似 中央和地方政府的关系用“代理”模型(Agency Model)加以解释。20世纪70年代末,英国工党和保守党已充分认识到“共识政治”下的英国病,否定凯恩斯主义所强调的经济增长妙招 。一阵一阵是1979年撒切尔赢得大选后对地方政府治理特性原先过后开始英文大刀阔斧的改革,根本上改变了传统地方政府的角色和职能,进入了“碎片化”的地方治理特性模式(Fragmented Governance)。

   受哈耶克、弗里德曼等新右派思想家的影响,撒切尔遵循“缩小政府边界、限制政府权力”的思路原先过后开始英文重新调整政府、市场与社会的边界。其中著名的改革运动包括“雷纳评审”,“下节计划”和“财政管理革新”等妙招 改善政府管理,提升公共服务质量,改变单调刻板的公务员文化。在相似 背景之下,地方政府的治理特性原先过后开始英文走向“碎片化”的治理格局。在中央与地方的关系上,随着传统的封闭体系合法性的丧失,地方政府不再被中央政府看作“媒体媒体媒体合作”,所以我1个“敌对者”。

   首先,地方政府财政权力受到极大限制。撒切尔政府上台后推动了一系列改革妙招 大规模削减政府公共福利开支,限制地方政府开支。通过颁布1960 年的《地方政府、规划和土地法》和1982年的《地方政府财政法》减少中央政府对地方政府的补贴,保持在地方收入的40%以下;限制地方的征税税额,通过1984年《税收法》取消地方政府征收追加税收的权力。其次,引入强制性竞标制度(CCT),将市场机制引入地方公共服务供给中,地方政府还并能参与到与相似私有机构和社会组织等机构同時 竞标,比如垃圾挂接、街道清扫、学校和提供福利、交通工具维护、运动和娱乐设施维护等,来获得提供公共服务的可能性。

   再次,实行决策与执行相分离的执行机构改革。1988年,在撒切尔夫人支持下,罗宾爵士推出了《改善政府管理--下一节计划》报告,建议分解政府各部门,设立不同种类执行机构,政府传统的职能由不同种类的“非政府公共部门”机构分担,一阵一阵是履行提供公共服务的职能,实现政府的具体政策目标。执行机构所涉及的领域包括:国防、社会保障、卫生监管、环境、农业(渔业)、交通、移民、犯罪、知识产权、土地注册、建筑标准以及商业监管等方面。以上领域中的执行机构大偏离 集中于提供各个领域的公共服务,少偏离 执行机构从事研究和监管活动。

   “碎片化”的治理特性表现在地方政府与私有机构、社会组织,以及相似相似非公共部门机构同時 成为参与地方事务的一员,众多地方公共服务供给已变为三种“多元化的网络”供给模式;其次,中央政府直接控制的少量“执行机构”产生,其直接或间接取代了地方政府治理责任传统上所具有职能和提供的服务,并造成不同执行机构间多多进程 的冲突;同時 由于接受公共服务的地方公民不得不面对繁复程度极高的公共服务提供;再次,少量非政府组织活跃在地方治理格局当中,承担着原先由地方政府提供的服务。地方治理特性已由“地方政府”作为法定民选机构承担治理责任的地方事务领导者,转变为“地方政府”受制于中央政府派出机构、私有化机构和第三方机构媒体媒体合作制约的参与者。

   (二)“媒体媒体合作治理”的变革之道

   20世纪90年代末,工党政府以“第三条道路”为指导理念,以“民主化民主”、“复兴公民社会”、“建设投资型国家”为核心原先过后开始英文调整政府和社会的关系。

   新工党政府在地方政府治理上试图建立三种新型的“媒体媒体合作伙伴”关系,试图通过制度化的“媒体媒体合作治理”妙招 处理保守党执政期间积累的改革与社会大问题,相似社会排斥大问题,日益突出的部门主义、政府空心化、以及公共服务供给碎片化的大问题。

   “媒体媒体合作治理”试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学,重塑政府特性,强调媒体媒体合作与协调的责任体系和激励机制,最终目的在于提升政府效能,满足社会公众需求。“媒体媒体合作治理”的地方治理改革着力构建中央与地方、地方横向媒体媒体合作或纵向媒体媒体合作的协同政府;加强地方居民对地方政府的民主监督;推动公共部门与社会组织、私有机构之间的媒体媒体合作;提倡以最佳价值模式代替强制性竞标制度。

   首先,着手加强中央政府“权力核心”的地位,从顶层设计上全面把握和推动中央和地方关系的改革。1997年布莱尔执政后,进一步制度化首相的权力,以确保“媒体媒体合作治理”的推进不需要受到政府部门主义的阻滞。内阁中设立了直接对首相负责的机构,包括公共服务改革办公室、首相执行中心和未来策略中心等。相似,60 1年,政府创立首相执行中心,目标是保证政府提供优质、有效的公共服务,并向首相直接汇报与负责。此中心最主要的功能是监控和汇报首相优先考虑的政策落实请况。该中心把政策落实与中央政府直接挂钩,从而保证政策并能执行顺畅。中央政府还发展以一阵一阵顾问和一阵一阵机构为基础,直接引导各个政府部门的能力,并利用这三种特殊设置来监督政策落实请况。在中央政府层面,政策太满的由一阵一阵顾问参与讨论与制定。此外,英国政府还创造了一系列的一阵一阵机构,目的是为跨越部门界线,提供政策咨询建议,更重要的是通过那此机构增强中央的控制力。

   其次,运用“媒体媒体合作式”的财政预算制度和绩效目标体系,克服地方治理机构的“碎片化”请况。1998年,在“综合开支审查”的指导下,财政部与其它政府部门之间建立起“公共服务协议”的绩效目标体系,主要包括还并能量化的,以速率单位和效益为标准的绩效目标体系。这是英国政府有史以来第1个全面、系统地针对政府各个部门所制定的目标体系的财政预算方案。“公共服务协议”关注政策结果,以及政策还并能达成绩效目标,目标通常具有时效性的特点。对于地方政府,及其媒体媒体合作伙伴,则使用“地方区域协议”(Local Area Agreements)绩效目标体系,将地方服务提供者整合起来进行监督管理。

   再次,强调地方“媒体媒体合作式”的公共服务供给,重视第三部门的力量。在面对犯罪、失学、社会排除、贫困、就业、社区建设等一系列综合繁复性社会大问题时,“媒体媒体合作治理“打破了传统的思维妙招 ,以协同、媒体媒体合作的妙招 处理社会大问题,提供公共服务。第一、“媒体媒体合作式”治理更新了大问题意识的观念,认识到任何1个单方面的政策和妙招 还会能全部处理某一社会大问题,还并能采取多方位、多深度1整体媒体媒体合作的妙招 来处理大问题4。第二、注重多方参与并合理运用社会组织。媒体媒体合作政府的目的之一,是建立媒体媒体合作社会。政府在制定政策中,充分考虑要怎样运用社会力量处理社会大问题。媒体媒体合作社会是指以社会需求为导向,由政府推动,鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和提供社会服务,形成以政府为主导,各种社会主体同時 参与的公共服务供给格局。第三、鼓励公民参与。英国政府通过各种妙招 为公众提供参与公共服务决策的可能性。60 0年,英国政府成立了数量众多的“公民咨询团体”。离米 有111个地方政府创建了“地方政府咨询团”。在地方层面,英国政府也启动了相似公民参与的活动。社会服务监督处明确把咨询作为整体性政府的1个关键偏离 。

   最后,加强地方治理民主化建设。面对地方公民投票率低、传统委员会制速率单位低的困境,工党政府试图通过加强地方治理的民主化来激活基层民主活力,推动公民参与地方治理,改革地方政府的产生妙招 。为了提升民主程度和地方政府速率单位,1998年《现代地方政府:与民众站在同時 》白皮书提供了三种模式:直选市长、议会内阁制和市长—经理制。随便说说,工党政府力推直选产生的市长制进展不须顺利。集体行使决策权的妙招 (领导—内阁制)被证明比市长—内阁制模式更能得到大偏离 议员的支持,就让所以地方权力机构(可能性超过4/5)的议会投票采取了内阁制领导形式,只能十多个地方政府采用了市长内阁制。究其由于是可能性英国公民对改革可能性由于的政治决策的精英化有所顾忌。

   (三)回顾与反思:中央集权主义的胜利

撒切尔地方主义治理改革的主要特性是以“服务的市场化”来实现“去国家化”的目标,通过财政、税收等政策削减地方政府财权,改革地方政府层级特性,达到精简地方政府机构。保守党政府推行地方治理改革依托于对于中央政府权威的重新调整。首先,保守党政府对工会势力进行了强力打压,削弱工会在国家政治、经济与社会生活中的影响;其次,(点击此处阅读下一页)

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